李雪勤：在實(shí)踐中探索完善權(quán)力制約和監(jiān)督制度

黨建治學(xué)

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改革開放以來(lái)，我們黨對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督、從源頭上防治腐敗的理論和實(shí)踐進(jìn)行了有益的探索，逐步形成了權(quán)力制約和監(jiān)督制度，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用。

國(guó)內(nèi)最早探索權(quán)力制約實(shí)踐和理論的，是河北省保定市。20世紀(jì)80年代末，河北省保定市在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)在改革過(guò)程中進(jìn)行權(quán)力下放后，有不少權(quán)力積淀在下面，產(chǎn)生了權(quán)力堆積，腐敗現(xiàn)象也隨之產(chǎn)生。對(duì)此，保定市委采取權(quán)力分解、管理交叉、干部換崗、以責(zé)制權(quán)等一系列措施，有針對(duì)性地解決這個(gè)問(wèn)題。在總結(jié)他們經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的調(diào)研報(bào)告《建立權(quán)力的內(nèi)部約束機(jī)制——河北省保定市廉政制度建設(shè)的新探索》，在當(dāng)時(shí)的中央紀(jì)委機(jī)關(guān)內(nèi)部刊物《黨風(fēng)與黨紀(jì)》雜志1989年第7期上發(fā)表，后又在《求是》雜志1989年第10期上發(fā)表。這是國(guó)內(nèi)最早提出權(quán)力制約概念的一次有益嘗試。

1996年10月，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，十四屆中央紀(jì)委六次全會(huì)工作報(bào)告中，重申和建立了黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的每一條都是針對(duì)時(shí)弊、防止權(quán)力濫用而采取的重大措施，是對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度的重大發(fā)展。由此開始，黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度在以后的黨內(nèi)監(jiān)督工作中，日益發(fā)揮著框架性制度的重要作用。

十四屆中央紀(jì)委六次全會(huì)在總結(jié)之前加大對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督力度的基礎(chǔ)上，還明確指出：“建立有關(guān)權(quán)力制約制度。實(shí)行干部交流制度，對(duì)在一個(gè)地方和部門工作時(shí)間較長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須按規(guī)定定期交流；在比較容易濫用職權(quán)、權(quán)錢交易的部門，要進(jìn)行權(quán)力分解、重要崗位輪換等制度的試點(diǎn)，而后逐步推廣?！?/p>

由此可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)的權(quán)力制約制度已經(jīng)成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的有機(jī)組成部分。

1997年9月，中央紀(jì)委向黨的十五大報(bào)告明確提出：“加大反腐敗工作力度，必須強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。重點(diǎn)是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)黨委會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督和紀(jì)委的監(jiān)督，特別要加強(qiáng)對(duì)高中級(jí)干部和各級(jí)黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，任何人都沒(méi)有不受監(jiān)督的特權(quán)。要建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制，防止濫用權(quán)力，以權(quán)謀私?！?。

1998年1月，十五屆中央紀(jì)委二次全會(huì)以“強(qiáng)化監(jiān)督，建立健全權(quán)力制約機(jī)制”為題，專門用一個(gè)部分來(lái)部署權(quán)力制約和監(jiān)督工作。

2000年12月，時(shí)任總書記江澤民同志在十五屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上的講話中特別強(qiáng)調(diào)：“要針對(duì)容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的具體體制、制度和薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)深化改革和體制創(chuàng)新，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。”這是第一次對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)配置提出了明確要求。

2001年9月，黨的十五屆六中全會(huì)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》明確提出：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道運(yùn)行，是防止以權(quán)謀私的根本舉措。”這里把之前的“相互制約”，調(diào)整為“制約有效”。

2002年11月，黨的十六大報(bào)告在第五部分“政治建設(shè)和政治體制改革”的9個(gè)方面內(nèi)容中，其中第八條就是“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督”。這是在黨代會(huì)報(bào)告中，第一次把“權(quán)力制約和監(jiān)督”作為黨的政治建設(shè)和政治體制改革的重要內(nèi)容。按決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)來(lái)科學(xué)配置權(quán)力，成為以后黨政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的重要原則。

2007年10月，黨的十七大報(bào)告在第六部分“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”中，第六條專門論述權(quán)力制約和監(jiān)督。

2012年11月，黨的十八大報(bào)告在第五部分“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”中，專門用第六條來(lái)論述權(quán)力制約和監(jiān)督：“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用，建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見(jiàn)，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。”

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，第十部分“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的表述如下：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！?/p>

其中，第35條是“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制，堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。規(guī)范各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)。加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！?/p>

2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，全會(huì)強(qiáng)調(diào)，監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證，是加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要舉措。必須加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員。要完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排。

2017年10月，在黨的十九大報(bào)告第十三部分專門用第七條來(lái)論述權(quán)力制約和監(jiān)督。由于正在進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，權(quán)力制約和監(jiān)督的內(nèi)容不再放在政治部分，而是放到黨的建設(shè)部分。這一條的題目是“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”。主要內(nèi)容有：增強(qiáng)黨的自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督；加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子；深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋；制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施等。

2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，其中第十四部分“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”，專門論述權(quán)力制約和監(jiān)督的內(nèi)容。

2022年10月，黨的二十大報(bào)告十五部分“堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程”，專門在“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系”中是這樣論述權(quán)力制約和監(jiān)督的：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。”

綜上所述，我們黨和國(guó)家的權(quán)力制約和監(jiān)督制度，自20世紀(jì)80年代末開始，經(jīng)歷一個(gè)逐步建立、健全和完善的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，形成了具有中國(guó)特色的結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善了決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全了黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的黨和國(guó)家監(jiān)督體系，成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

【李雪勤：長(zhǎng)安街讀書會(huì)成員、中央紀(jì)委研究室原主任】

注：授權(quán)發(fā)布，本文已擇優(yōu)收錄至“長(zhǎng)安街讀書會(huì)”理論學(xué)習(xí)平臺(tái)（人民日?qǐng)?bào)、人民政協(xié)報(bào)、北京日?qǐng)?bào)、《中國(guó)鄉(xiāng)村振興》雜志、新華網(wǎng)、央視頻、全國(guó)黨媒信息公共平臺(tái)、視界、北京時(shí)間、澎湃政務(wù)、鳳凰新聞客戶端“長(zhǎng)安街讀書會(huì)”專欄同步），轉(zhuǎn)載須統(tǒng)一注明“長(zhǎng)安街讀書會(huì)”理論學(xué)習(xí)平臺(tái)出處和作者。

責(zé)編：劉星月；初審：程子茜、陳佳妮；復(fù)審：李雨凡

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