流動黨員管理是新時代黨員教育管理工作的難點。加強和改進流動黨員管理是推動全面從嚴治黨向縱深發展、發揮黨員先鋒模范作用的必然要求。探索新時代流動黨員教育服務管理的創新機制，需要對以流入地黨組織為主的管理模式進行總結和反思，對中國社會因“地”派生的社會關系進行更深入的思考。

一、以流入地黨組織為主流的黨員管理模式的局限與挑戰

流動黨員管理是隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展而產生的黨的建設的新課題。在經濟改革和社會結構調整過程中，出現了一支龐大的流動黨員隊伍。大量黨員在外經商、務工、從事業務工作，與原有黨組織失去聯系，這對基于“單位組織隸屬關系”管理黨員的傳統模式帶來了巨大沖擊。20世紀90年代以來，中央和地方對外出流動黨員管理進行了一系列制度創新。1994年，中央組織部制定《關于加強黨員流動中組織關系管理的暫行規定》，為厘清流動黨員的組織關系提供了基本規范。2006年，中央組織部出臺《關于加強和改進流動黨員管理工作的意見》，明確規定了“堅持以流入地黨組織為主、流出地和流入地黨組織共同管理，構建流出地與流入地黨組織密切配合、有機銜接的流動黨員管理機制”。但多年實踐證明，以流入地黨組織為主的流動黨員管理模式存在諸多弊端，已難以適應新時代管黨治黨的新要求。

一是模式單一，難以摸清外出流動黨員的底數。在實踐中，許多流入地黨組織主要是基于公安流動人口的排查數據對黨員身份進行篩查，事實上存在“底數不清、情況不明”的問題。例如，2021年，北京市某區組織部統計的轄區流動黨員數量僅500多人，但實際上有大量外出流動黨員并不在公安流動人口管理數據庫的統計范圍內。據山東省某市駐京辦統計，僅該市在此區的流動黨員就不下200人。可見，流入地和流出地對流動黨員的統計口徑存在較大差異。以流入地黨組織為主的外出流動黨員管理模式，客觀上無法獲得準確的流動黨員數據。加之流動黨員群體分布范圍廣、涉及行業多、流動性強，有的黨性意識不強、自我約束力弱，個別甚至故意隱瞞黨員身份，成為“隱形黨員”“口袋黨員”。這些問題都會導致流動黨員趨向“流失”，難以納入組織制度化管理。

二是流入地黨組織的屬地任務繁重，難以真正履行好共同管理責任。在現行體制下，鄉鎮街道、城鄉社區強調的是屬地化管理模式，現有的黨員教育管理模式主要基于屬地來實施考核、評價和督查，有著明確的屬地責任。流動黨員管理工作在流入地黨組織的任務優先排序中難以被列入重要選項，使得許多屬地黨組織對流動黨員管理缺乏積極性和主動性，難以開展有效的組織活動。

三是流入地黨組織對外出流動黨員的地域性認識不足，難以為流動黨員提供針對性服務。從調查研究來看，流入地和流出地黨組織對外出流動黨員的內涵、作用和價值的理解完全不同。從流出地黨組織來看，大部分流動黨員是基于鄉緣地緣關系流入到異地的黨員，有著明確的地域屬性和同鄉屬性，需要以個性化服務來組織、凝聚流動黨員。而在流入地黨組織看來，流動黨員主要是同志關系，無法從地域和鄉緣關系的角度認識流動黨員，更無法實施基于地域認同的組織活動。長期以來，各地的探索往往側重于流入地和流出地黨組織的管理職責，對駐外辦事機構在流動黨員教育管理方面的作用認識不足。加之流動黨員長期遠離流出地黨組織，難以開展正常的組織生活，導致流動黨員群體缺乏組織歸屬感，無法充分發揮外出黨員服務家鄉建設的重要作用。

二、基于地域聯結流動黨員管理模式的實踐探索

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央圍繞黨員教育管理工作提出一系列新理念新思想新要求。習近平總書記指出：“對黨員的日常管理監督，包括組織關系管理、流動黨員管理等，要加以改進完善。要針對新情況新問題以改革創新精神補齊制度短板，健全制度，有力執行，真正使黨的組織生活和黨員教育管理嚴起來、實起來。”（《習近平關于全面從嚴治黨的論述摘編》，中央編譯出版社，第229頁）2018年印發的《中國共產黨支部工作條例（試行）》明確規定：“流動黨員較多，工作地或者居住地相對固定集中，應當由流出地黨組織商流入地黨組織，依托園區、商會、行業協會、駐外地辦事機構等成立流動黨員黨支部。”2019年印發的《中國共產黨黨員教育管理工作條例》第七章明確“流動黨員管理”，強化了流出地、流入地黨組織的共管責任。相關黨內法規的修改，進一步壓實了流出地黨組織的責任，為探索新時代流動黨員管理模式提供了重要指引。近年來，部分省市積極探索流動黨員教育管理的有效途徑，逐步探索出以流出地黨組織為主，以駐外辦事機構為平臺的流動黨員管理新模式，為破解流動黨員教育管理難題提供了新思路。

一是以“地”的關聯主動摸排流動黨員，對流動黨員進行動態管理。摸清黨員底數是有效管理流動黨員的前提。流出地的縣區一級派生的地緣關系能夠產生較強的社會關聯性，可以更有效地組織流動黨員隊伍。因此，新的流動黨員管理模式，即是以“地”的關聯所派生的社會關系來識別流動黨員的身份，由流出地黨組織所在基層黨委統一安排，以黨支部為單位，通過“組織找黨員、黨員找組織、黨員找黨員”，掌握外出流動黨員的最新去向，健全完善工作臺賬。例如，山東省臨沂市堅持在流出地以村、縣區為單位，對流動黨員進行摸底排查。通過組織縣鄉村逐級摸底、發動在外務工經商黨員群眾協助摸底、利用有關部門信息比對摸底等方式，對流動黨員進行排查摸底，為流動黨員建立信息臺賬，做到流動黨員人數清、結構清、分布清、動態清、流向清。（姜仕禮：“把流動黨員牢牢凝聚在黨旗下—山東省臨沂市加強駐外流動黨員黨組織建設和流動黨員教育管理工作紀實”，《紅旗文稿》2019年第6期）這種流動黨員識別機制，比以流入地黨組織為主的模式更加精準更加清晰，獲得的數據也更加真實可靠。

二是明確流出地各級黨組織職責，壓實外出流動黨員的管理責任。流出地黨組織在外出流動黨員管理中履行著重要的管黨治黨責任，需要層層壓實流出地各級黨組織的主體責任。其中，流出地區縣黨委要把加強外出流動黨員隊伍建設擺上重要議事日程，主要負責同志要認真履行管黨治黨責任；各縣區委組織部要發揮好牽頭作用，及時了解駐外黨組織工作開展情況；流出地街道鄉鎮、城鄉社區黨組織要注意掌握流動黨員的親屬、鄰居、同學等相關聯系人的信息，方便及時聯系查找流動黨員；流出地黨支部要確定1名支部成員，專門負責外出流動黨員聯系服務工作。原則上每季度至少聯系1次，重點做好溝通交流和思想教育工作，以此在加強流動黨員管理的同時，增強流動黨員的歸屬感。

三是整合駐外平臺，建立健全駐外黨的組織體系。在實踐中，駐外黨組織在外出流動黨員管理中扮演著樞紐角色。建立健全駐外黨的組織體系，就是要加強駐外黨組織班子建設，在駐外辦事機構成立流動黨員黨委，協助流出地黨委管理流動黨員隊伍，并統籌協調招商機構、企業、商會、協會等內部設置的黨組織，保證駐外黨組織的日常工作有人抓、有人管。針對流動黨員的區域分布、總體數量、職業性質等，各縣區重點加大在北京、上海、浙江、廣東等地組建駐外黨組織的工作力度，強化駐外黨建力量，確保流動黨員無論流動到哪里，都做到“組織不散、管理不松、黨性不丟、作用不減”。在此基礎上，駐外黨組織要定期與流出地各級黨組織進行聯系，會同流入地黨組織共同核查外出流動黨員的工作變動情況，以“橋梁”和“紐帶”的角色定位，不斷加強流入地和流出地的通力協作。

四是以性質界定劃分流動黨員，建立精準化分類管理體系。按照《中國共產黨黨員教育管理工作條例》，主要把不同類型的流動黨員分為農村流動黨員、城市社區流動黨員、流動人才黨員、高校畢業生流動黨員、出國（境）學習研究流動黨員。然而，這些劃分基本沒有把駐外辦事機構的派出黨員干部和黨建力量涵蓋在內，且一些由新業態產生的新職業人群也未能囊括進去。在基層調研中，有駐外辦事人員認為，外出流動黨員應當包括以下幾類。第一類是整建制在編外出流動黨員，主要包括各省、地、市縣的外派工作人員。其中既有負責招商引資、信訪維穩的干部，也有交流工作的黨員干部。第二類是異地就業人員，主要包括在商業、餐飲、家政、工業、建筑業及IT等領域工作的外出流動黨員。第三類是異地居住的流動黨員，主要是社會面幫助子女照看孩子的離退休黨員。應當根據不同的從業特點、地域特點，更加精準地把握流動黨員群體的差異性，構建分類化管理體系，提供針對性的黨員教育服務。

五是以反哺家鄉凝聚外出流動黨員，健全流動黨員作用發揮的工作機制。流動黨員的地域認同具有重要的社會價值。鼓勵黨員為家鄉經濟社會發展作貢獻，是凝聚外出流動黨員的重要方式。許多外出流動黨員在發達地區務工、經商、就業，在知識、技術、資金等方面有許多優勢，對家鄉有著濃厚的情誼。通過組織實施“反哺家鄉”工程，激勵外出流動黨員積極向黨組織靠攏，可以在很大程度上鏈接流動黨員的社會資本，以更好地服務于家鄉建設。

六是以流動黨員融入流入地為導向，切實維護外出流動黨員的合法權益。外出黨員在異鄉工作生活，存在諸多不便。提升流動黨員的歸屬感，就是要切實保護好外出流動黨員的合法權益，關心關愛外出流動黨員的生活和工作困難。基于此，流出地黨組織要會同駐外黨組織，通過流入地黨組織積極協調當地組織、人社等有關部門建立信息對接機制，為外出流動黨員再就業、提高業務能力等提供有效幫助；通過法律援助等機構，維護好外出流動黨員在安全保障、薪酬落實等方面的合法權益；積極協調教育等部門，通過結對幫扶等活動，幫助外出流動黨員解決子女入學、生病就醫、住房租賃等生活困難，為流動黨員在外安心工作盡可能提供關心關愛。只有流出地和流入地協同合作，為流動黨員提供足夠的人文關懷，才能更好地吸引、號召流動黨員，不斷提高流動黨員隊伍內部的凝聚力和戰斗力。

三、從模式轉變重新認識流動黨員管理的價值內涵

全面從嚴治黨是黨的十八大以來黨中央作出的重大戰略部署。建構新的流動黨員管理服務機制，搭建起以流入地為主導，以駐外黨的組織為平臺的管理模式，不僅對全面從嚴治黨在基層落實落地具有重要的實踐意義，也對新時代黨的建設具有重要的理論價值。

一是準確把握流動黨員身份的概念與類別。流動黨員的身份是多重的，同樣是黨員，由于來自不同的職業、不同的行業、不同的單位，社會交往和行為方式往往存在較大差異。如何結合不同黨員群體的從業特點和差異，針對不同類型的流動黨員群體，創造性地發揮功能性黨組織的作用，需要搭建起適合不同群體有效互動的平臺和網絡；如何分類開展工作，精準化地進行黨員管理和服務，需要進一步改善黨組織的工作方法；需要打破就流動黨員談流動黨員的思維慣性，對“流動”概念進行進一步探索和界定，讓外出流動黨員和同鄉在職黨員真正凝聚起來，共同服務家鄉。

二是深刻理解中國社會的地緣關系對流動黨員管理的重要影響。新時代流動黨員的優化管理要基于對中國社會地緣和親緣關系的理解。費孝通曾在《鄉土中國》中對以“地”的關聯派生的社會關系作過深入研究。他認為，中國社會存在一種“血緣性地緣”關系。“在穩定的社會中，地緣不過是血緣的投影……地域上的靠近可以說是血緣上親疏的一種反映”（費孝通：《鄉土中國·鄉土重建》，生活·讀書·新知三聯書店2021年版，第82頁）。在中國社會中，同鄉關系和同鄉情誼扮演著重要的作用。中國共產黨是在中國社會關系中運作的現代政黨。在同志關系的黨內關系之下還存在多層次的同鄉關系，這是認識外出流動黨員的重要基礎。在這種地緣關系的影響下，由于同鄉之中，居所相近，彼此熟悉，有助于提升流動黨員的隊伍凝聚力，提高流動黨員的管理效率。因此，新時代的流動黨員管理需要返本開新，對中國社會的運作邏輯有更深刻的認知。

三是充分認識駐外黨組織和駐外辦事機構在凝聚流動黨員中的角色定位。同鄉關系是凝聚流動黨員的重要紐帶，駐外黨組織可以有效發揮同鄉關系的紐帶作用，為服務家鄉發展、保護同鄉合法權益提供支持。駐外流動黨員黨組織的建立，可以把流出地和流入地的管理工作協同起來，解決“兩頭管不到”的“放風箏”現象，實現“流動不流失、組織一線牽”。目前的黨內法規以及規范性文件對駐外黨組織的工作職責和作用的規定仍然不明確。未來如何發揮好駐外黨組織的平臺和紐帶作用，加強對駐外辦事機構黨的建設工作的統籌指導，還需要進一步開展研究。

四是進一步理順流入地和流出地黨組織的管黨治黨責任。盡管相關政策文件明確了流入地和流出地黨組織的共同管理責任，對流入地黨組織做好黨員日常管理提出了明確要求。但流入地黨組織在實踐中對外出流動黨員的內涵以及作用的認識，存在強烈的屬地意識，使得流入地黨組織無法清楚地識別、排查流動黨員的身份和數量，限制了黨組織平臺作用的有效發揮。當前流入地和流出地的合作大多是通過零散隨機的方式搭建共建機制，缺乏對工作機制系統性和集成性的思考。所以，未來如何進一步理順兩者的管黨治黨責任、自上而下地在流入地建立更高站位的統籌平臺，還需要在實踐中進行更深入的探索。

（作者單位：中央黨校（國家行政學院）黨建教研部）

責任編輯：范麗君

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