國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見

國發(fā)〔2014〕11號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》實施以來，我國財政科技投入快速增長，科研項目和資金管理不斷改進，為科技事業(yè)發(fā)展提供了有力支撐。但也存在項目安排分散重復、管理不夠科學透明、資金使用效益亟待提高等突出問題，必須切實加以解決。為深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，促進科技與經(jīng)濟緊密結合，按照《中共中央　國務院關于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設的意見》（中發(fā)〔2012〕6號）的要求，現(xiàn)就改進加強中央財政民口科研項目和資金管理提出如下意見。

　　一、改進加強科研項目和資金管理的總體要求

　　（一）總體目標。

　　通過深化改革，加快建立適應科技創(chuàng)新規(guī)律、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、職責清晰、科學規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力的科研項目和資金管理機制，使科研項目和資金配置更加聚焦國家經(jīng)濟社會發(fā)展重大需求，基礎前沿研究、戰(zhàn)略高技術研究、社會公益研究和重大共性關鍵技術研究顯著加強，財政資金使用效益明顯提升，科研人員的積極性和創(chuàng)造性充分發(fā)揮，科技對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐引領作用不斷增強，為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供有力保障。

　（二）基本原則。

——堅持遵循規(guī)律。把握全球科技和產(chǎn)業(yè)變革趨勢，立足我國經(jīng)濟社會發(fā)展和科技創(chuàng)新實際，遵循科學研究、技術創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化規(guī)律，實行分類管理，提高科研項目和資金管理水平，健全鼓勵原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新的機制。

——堅持改革創(chuàng)新。推進政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮好財政科技投入的引導激勵作用和市場配置各類創(chuàng)新要素的導向作用。加強管理創(chuàng)新和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對科研項目和資金管理各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)化改革，以改革釋放創(chuàng)新活力。

——堅持公正公開。強化科研項目和資金管理信息公開，加強科研誠信建設和信用管理，著力營造以人為本、公平競爭、充分激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情的良好環(huán)境。

——堅持規(guī)范高效。明確科研項目、資金管理和執(zhí)行各方的職責，優(yōu)化管理流程，建立健全決策、執(zhí)行、評價相對分開、互相監(jiān)督的運行機制，提高管理的科學化、規(guī)范化、精細化水平。

　　二、加強科研項目和資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

　　（三）優(yōu)化整合各類科技計劃（專項、基金等）。科技計劃（專項、基金等）的設立，應當根據(jù)國家戰(zhàn)略需求和科技發(fā)展需要，按照政府職能轉(zhuǎn)變和中央與地方合理劃分事權的要求，明確各自功能定位、目標和時限。建立各類科技計劃（專項、基金等）的績效評估、動態(tài)調(diào)整和終止機制。優(yōu)化整合中央各部門管理的科技計劃（專項、基金等），對定位不清、重復交叉、實施效果不好的，要通過撤、并、轉(zhuǎn)等方式進行必要調(diào)整和優(yōu)化。項目主管部門要按照各自職責，圍繞科技計劃（專項、基金等）功能定位，科學組織安排科研項目，提升項目層次和質(zhì)量，合理控制項目數(shù)量。

　　（四）建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與決策機制。科技行政主管部門會同有關部門要充分發(fā)揮科技工作重大問題會商與溝通機制的作用，按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的部署，加強科技發(fā)展優(yōu)先領域、重點任務、重大項目等的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成年度科技計劃（專項、基金等）重點工作安排和部門分工，經(jīng)國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設領導小組審議通過后，分工落實、協(xié)同推進。財政部門要加強科技預算安排的統(tǒng)籌，做好各類科技計劃（專項、基金等）年度預算方案的綜合平衡。涉及國民經(jīng)濟、社會發(fā)展和國家安全的重大科技事項，按程序報國務院決策。

　　（五）建設國家科技管理信息系統(tǒng)。科技行政主管部門、財政部門會同有關部門和地方在現(xiàn)有各類科技計劃（專項、基金等）科研項目數(shù)據(jù)庫基礎上，按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)結構、接口標準和信息安全規(guī)范，在2014年底前基本建成中央財政科研項目數(shù)據(jù)庫；2015年底前基本實現(xiàn)與地方科研項目數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通，建成統(tǒng)一的國家科技管理信息系統(tǒng)，并向社會開放服務。

　　三、實行科研項目分類管理

　　（六）基礎前沿科研項目突出創(chuàng)新導向。基礎、前沿類科研項目要立足原始創(chuàng)新，充分尊重專家意見，通過同行評議、公開擇優(yōu)的方式確定研究任務和承擔者，激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性。引導支持企業(yè)增加基礎研究投入，與科研院所、高等學校聯(lián)合開展基礎研究，推動基礎研究與應用研究的緊密結合。對優(yōu)秀人才和團隊給予持續(xù)支持，加大對青年科研人員的支持力度。項目主管部門要減少項目執(zhí)行中的檢查評價，發(fā)揮好學術咨詢機構、協(xié)會、學會的咨詢作用，營造“鼓勵探索、寬容失敗”的實施環(huán)境。

　　（七）公益性科研項目聚焦重大需求。公益性科研項目要重點解決制約公益性行業(yè)發(fā)展的重大科技問題，強化需求導向和應用導向。行業(yè)主管部門應當充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，提高項目的系統(tǒng)性、針對性和實用性，及時協(xié)調(diào)解決項目實施中存在的問題，保證項目成果服務社會公益事業(yè)發(fā)展。加強對基礎數(shù)據(jù)、基礎標準、種質(zhì)資源等工作的穩(wěn)定支持，為科研提供基礎性支撐。

　　（八）市場導向類項目突出企業(yè)主體。明晰政府與市場的邊界，充分發(fā)揮市場對技術研發(fā)方向、路線選擇、要素價格、各類創(chuàng)新要素配置的導向作用，政府主要通過制定政策、營造環(huán)境，引導企業(yè)成為技術創(chuàng)新決策、投入、組織和成果轉(zhuǎn)化的主體。對于政府支持企業(yè)開展的產(chǎn)業(yè)重大共性關鍵技術研究等公共科技活動，在立項時要加強對企業(yè)資質(zhì)、研發(fā)能力的審核，鼓勵產(chǎn)學研協(xié)同攻關。對于政府引導企業(yè)開展的科研項目，主要由企業(yè)提出需求、先行投入和組織研發(fā)，政府采用“后補助”及間接投入等方式給予支持，形成主要由市場決定技術創(chuàng)新項目和資金分配、評價成果的機制以及企業(yè)主導項目組織實施的機制。

　　（九）重大項目突出國家目標導向。對于事關國家戰(zhàn)略需求和長遠發(fā)展的重大科研項目，應當集中力量辦大事，聚焦攻關重點，設定明確的項目目標和關鍵節(jié)點目標，并在任務書中明確考核指標。項目主管部門主要采取定向擇優(yōu)方式遴選優(yōu)勢單位承擔項目，鼓勵產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新，加強項目實施全過程的管理和節(jié)點目標考核，探索實行項目專員制和監(jiān)理制；項目承擔單位上級主管部門要切實履行在項目推薦、組織實施和驗收等環(huán)節(jié)的相應職責；項目承擔單位要強化主體責任，組織有關單位協(xié)同創(chuàng)新，保證項目目標的實現(xiàn)。

　　四、改進科研項目管理流程

　　（十）改革項目指南制定和發(fā)布機制。項目主管部門要結合科技計劃（專項、基金等）的特點，針對不同項目類別和要求編制項目指南，市場導向類項目指南要充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)需求。擴大項目指南編制工作的參與范圍，項目指南發(fā)布前要充分征求科研單位、企業(yè)、相關部門、地方、協(xié)會、學會等有關方面意見，并建立由各方參與的項目指南論證機制。項目主管部門每年固定時間發(fā)布項目指南，并通過多種方式擴大項目指南知曉范圍，鼓勵符合條件的科研人員申報項目。自指南發(fā)布日到項目申報受理截止日，原則上不少于50天，以保證科研人員有充足時間申報項目。

　　（十一）規(guī)范項目立項。項目申請單位應當認真組織項目申報，根據(jù)科研工作實際需要選擇項目合作單位。項目主管部門要完善公平競爭的項目遴選機制，通過公開擇優(yōu)、定向擇優(yōu)等方式確定項目承擔者；要規(guī)范立項審查行為，健全立項管理的內(nèi)部控制制度，對項目申請者及其合作方的資質(zhì)、科研能力等進行重點審核，加強項目查重，避免一題多報或重復資助，杜絕項目打包和“拉郎配”；要規(guī)范評審專家行為，提高項目評審質(zhì)量，推行網(wǎng)絡評審和視頻答辯評審，合理安排會議答辯評審，視頻與會議答辯評審應當錄音錄像，評審意見應當及時反饋項目申請者。從受理項目申請到反饋立項結果原則上不超過120個工作日。要明示項目審批流程，使項目申請者能夠及時查詢立項工作進展，實現(xiàn)立項過程“可申訴、可查詢、可追溯”。

　　（十二）明確項目過程管理職責。項目承擔單位負責項目實施的具體管理。項目主管部門要健全服務機制，積極協(xié)調(diào)解決項目實施中出現(xiàn)的新情況新問題，針對不同科研項目管理特點組織開展巡視檢查或抽查，對項目實施不力的要加強督導，對存在違規(guī)行為的要責成項目承擔單位限期整改，對問題嚴重的要暫停項目實施。

　　（十三）加強項目驗收和結題審查。項目完成后，項目承擔單位應當及時做好總結，編制項目決算，按時提交驗收或結題申請，無特殊原因未按時提出驗收申請的，按不通過驗收處理。項目主管部門應當及時組織開展驗收或結題審查，并嚴把驗收和審查質(zhì)量。根據(jù)不同類型項目，可以采取同行評議、第三方評估、用戶測評等方式，依據(jù)項目任務書組織驗收，將項目驗收結果納入國家科技報告。探索開展重大項目決策、實施、成果轉(zhuǎn)化的后評價。

　　五、改進科研項目資金管理

　　（十四）規(guī)范項目預算編制。項目申請單位應當按規(guī)定科學合理、實事求是地編制項目預算，并對儀器設備購置、合作單位資質(zhì)及擬外撥資金進行重點說明。相關部門要改進預算編制方法，完善預算編制指南和評估評審工作細則，健全預算評估評審的溝通反饋機制。評估評審工作的重點是項目預算的目標相關性、政策相符性、經(jīng)濟合理性，在評估評審中不得簡單按比例核減預算。除以定額補助方式資助的項目外，應當依據(jù)科研任務實際需要和財力可能核定項目預算，不得在預算申請前先行設定預算控制額度。勞務費預算應當結合當?shù)貙嶋H以及相關人員參與項目的全時工作時間等因素合理編制。

　　（十五）及時撥付項目資金。項目主管部門要合理控制項目和預算評估評審時間，加強項目立項和預算下達的銜接，及時批復項目和預算。相關部門和單位要按照財政國庫管理制度相關規(guī)定，結合項目實施和資金使用進度，及時合規(guī)辦理資金支付。實行部門預算批復前項目資金預撥制度，保證科研任務順利實施。對于有明確目標的重大項目，按照關鍵節(jié)點任務完成情況進行撥款。

　　（十六）規(guī)范直接費用支出管理。科學界定與項目研究直接相關的支出范圍，各類科技計劃（專項、基金等）的支出科目和標準原則上應保持一致。調(diào)整勞務費開支范圍，將項目臨時聘用人員的社會保險補助納入勞務費科目中列支。進一步下放預算調(diào)整審批權限，同時嚴格控制會議費、差旅費、國際合作與交流費，項目實施中發(fā)生的三項支出之間可以調(diào)劑使用，但不得突破三項支出預算總額。

　　（十七）完善間接費用和管理費用管理。對實行間接費用管理的項目，間接費用的核定與項目承擔單位信用等級掛鉤，由項目主管部門直接撥付到項目承擔單位。間接費用用于補償項目承擔單位為項目實施所發(fā)生的間接成本和績效支出，項目承擔單位應當建立健全間接費用的內(nèi)部管理辦法，合規(guī)合理使用間接費用，結合一線科研人員實際貢獻公開公正安排績效支出，體現(xiàn)科研人員價值，充分發(fā)揮績效支出的激勵作用。項目承擔單位不得在核定的間接費用或管理費用以外再以任何名義在項目資金中重復提取、列支相關費用。

　　（十八）改進項目結轉(zhuǎn)結余資金管理辦法。項目在研期間，年度剩余資金可以結轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。項目完成任務目標并通過驗收，且承擔單位信用評價好的，項目結余資金按規(guī)定在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出，并將使用情況報項目主管部門；未通過驗收和整改后通過驗收的項目，或承擔單位信用評價差的，結余資金按原渠道收回。

　　（十九）完善單位預算管理辦法。財政部門按照核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉(zhuǎn)和結余按規(guī)定使用的原則，合理安排科研院所和高等學校等事業(yè)單位預算。科研院所和高等學校等事業(yè)單位要按照國家規(guī)定合理安排人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，保障單位正常運轉(zhuǎn)。

　　六、加強科研項目和資金監(jiān)管

　　（二十）規(guī)范科研項目資金使用行為。科研人員和項目承擔單位要依法依規(guī)使用項目資金，不得擅自調(diào)整外撥資金，不得利用虛假票據(jù)套取資金，不得通過編造虛假合同、虛構人員名單等方式虛報冒領勞務費和專家咨詢費，不得通過虛構測試化驗內(nèi)容、提高測試化驗支出標準等方式違規(guī)開支測試化驗加工費，不得隨意調(diào)賬變動支出、隨意修改記賬憑證、以表代賬應付財務審計和檢查。項目承擔單位要建立健全科研和財務管理等相結合的內(nèi)部控制制度，規(guī)范項目資金管理，在職責范圍內(nèi)及時審批項目預算調(diào)整事項。對于從中央財政以外渠道獲得的項目資金，按照國家有關財務會計制度規(guī)定以及相關資金提供方的具體要求管理和使用。

　　（二十一）改進科研項目資金結算方式。科研院所、高等學校等事業(yè)單位承擔項目所發(fā)生的會議費、差旅費、小額材料費和測試化驗加工費等，要按規(guī)定實行“公務卡”結算；企業(yè)承擔的項目，上述支出也應當采用非現(xiàn)金方式結算。項目承擔單位對設備費、大宗材料費和測試化驗加工費、勞務費、專家咨詢費等支出，原則上應當通過銀行轉(zhuǎn)賬方式結算。

　　（二十二）完善科研信用管理。建立覆蓋指南編制、項目申請、評估評審、立項、執(zhí)行、驗收全過程的科研信用記錄制度，由項目主管部門委托專業(yè)機構對項目承擔單位和科研人員、評估評審專家、中介機構等參與主體進行信用評級，并按信用評級實行分類管理。各項目主管部門應共享信用評價信息。建立“黑名單”制度，將嚴重不良信用記錄者記入“黑名單”，階段性或永久取消其申請中央財政資助項目或參與項目管理的資格。

　　（二十三）加大對違規(guī)行為的懲處力度。建立完善覆蓋項目決策、管理、實施主體的逐級考核問責機制。有關部門要加強科研項目和資金監(jiān)管工作，嚴肅處理違規(guī)行為，按規(guī)定采取通報批評、暫停項目撥款、終止項目執(zhí)行、追回已撥項目資金、取消項目承擔者一定期限內(nèi)項目申報資格等措施，涉及違法的移交司法機關處理，并將有關結果向社會公開。建立責任倒查制度，針對出現(xiàn)的問題倒查項目主管部門相關人員的履職盡責和廉潔自律情況，經(jīng)查實存在問題的依法依規(guī)嚴肅處理。

　　七、加強相關制度建設

　　（二十四）建立健全信息公開制度。除涉密及法律法規(guī)另有規(guī)定外，項目主管部門應當按規(guī)定向社會公開科研項目的立項信息、驗收結果和資金安排情況等，接受社會監(jiān)督。項目承擔單位應當在單位內(nèi)部公開項目立項、主要研究人員、資金使用、大型儀器設備購置以及項目研究成果等情況，接受內(nèi)部監(jiān)督。

　　（二十五）建立國家科技報告制度。科技行政主管部門要會同有關部門制定科技報告的標準和規(guī)范，建立國家科技報告共享服務平臺，實現(xiàn)國家科技資源持續(xù)積累、完整保存和開放共享。對中央財政資金支持的科研項目，項目承擔者必須按規(guī)定提交科技報告，科技報告提交和共享情況作為對其后續(xù)支持的重要依據(jù)。

　　（二十六）改進專家遴選制度。充分發(fā)揮專家咨詢作用，項目評估評審應當以同行專家為主，吸收海外高水平專家參與，評估評審專家中一線科研人員的比例應當達到75%左右。擴大企業(yè)專家參與市場導向類項目評估評審的比重。推動學術咨詢機構、協(xié)會、學會等更多參與項目評估評審工作。建立專家數(shù)據(jù)庫，實行評估評審專家輪換、調(diào)整機制和回避制度。對采用視頻或會議方式評審的，公布專家名單，強化專家自律，接受同行質(zhì)詢和社會監(jiān)督；對采用通訊方式評審的，評審前專家名單嚴格保密，保證評審公正性。

　　（二十七）完善激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力的相關制度和政策。完善科研人員收入分配政策，健全與崗位職責、工作業(yè)績、實際貢獻緊密聯(lián)系的分配激勵機制。健全科技人才流動機制，鼓勵科研院所、高等學校與企業(yè)創(chuàng)新人才雙向交流，完善兼職兼薪管理政策。加快推進事業(yè)單位科技成果使用、處置和收益管理改革，完善和落實促進科研人員成果轉(zhuǎn)化的收益分配政策。加強知識產(chǎn)權運用和保護，落實激勵科技創(chuàng)新的稅收政策，推進科技評價和獎勵制度改革，制定導向明確、激勵約束并重的評價標準，充分調(diào)動項目承擔單位和科研人員的積極性創(chuàng)造性。

　　八、明確和落實各方管理責任

　　（二十八）項目承擔單位要強化法人責任。項目承擔單位是科研項目實施和資金管理使用的責任主體，要切實履行在項目申請、組織實施、驗收和資金使用等方面的管理職責，加強支撐服務條件建設，提高對科研人員的服務水平，建立常態(tài)化的自查自糾機制，嚴肅處理本單位出現(xiàn)的違規(guī)行為。科研人員要弘揚科學精神，恪守科研誠信，強化責任意識，嚴格遵守科研項目和資金管理的各項規(guī)定，自覺接受有關方面的監(jiān)督。

      （二十九）有關部門要落實管理和服務責任。科技行政主管部門要會同有關部門根據(jù)本意見精神制定科技工作重大問題會商與溝通的工作規(guī)則；項目主管部門和財政部門要制定或修訂各類科技計劃（專項、基金等）管理制度。各有關部門要建立健全本部門內(nèi)部控制和監(jiān)管體系，加強對所屬單位科研項目和資金管理內(nèi)部制度的審查；督促指導項目承擔單位和科研人員依法合規(guī)開展科研活動，做好經(jīng)常性的政策宣傳、培訓和科研項目實施中的服務工作。

　　各地區(qū)要參照本意見，制定加強本地財政科研項目和資金管理的辦法。

國務院

2014年3月3日