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基層黨建達到的最終目的是提升黨組織的凝聚力，讓基層社會既有活力又有秩序。要以黨組織和黨員為核心，讓基層各組織和群眾活起來，達到凝神聚力的效果。

基層治理是國家治理的基石，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。2021年4月28日頒發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，就加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提出總體要求：建立健全基層治理體制機制，推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。《意見》進一步強調(diào)，由基層黨組織主導(dǎo)整合資源為群眾提供服務(wù)。可見，如何在黨建引領(lǐng)下統(tǒng)籌調(diào)配各類基層治理資源和力量是決定基層治理的關(guān)鍵。然而，當(dāng)前基層治理中黨建怎樣引領(lǐng)、基層治理有哪些資源可用、資源配置依賴什么機制更為有效等問題卻沒有得到足夠關(guān)注和重視。基層治理的工作越做越多，但整體性、系統(tǒng)化、集成性的治理體制機制仍未形成。因此，需要對黨建引領(lǐng)的內(nèi)涵、基層治理的資源屬性、資源配置的機制多加思考，以新思維有效應(yīng)對新問題和新挑戰(zhàn)。

如何在黨建引領(lǐng)下統(tǒng)籌調(diào)配各類基層治理資源和力量是決定基層治理的關(guān)鍵。圖為位于佐阾虹灣購物中心里面的黨企共建惠民書吧，市民們正在閱讀。 深圳特區(qū)報記者 楊浩翰 實習(xí)生 李秉蓉 攝

一、基層黨建引領(lǐng)的內(nèi)涵

基層黨建達到的最終目的是提升黨組織的凝聚力，讓基層社會既有活力又有秩序。要以黨組織和黨員為核心，讓基層各組織和群眾活起來，達到凝神聚力的效果。基層黨建不應(yīng)該讓基層干部忙得連軸轉(zhuǎn)、累得不行，而應(yīng)該通過基層干部“聯(lián)”的工作，讓群眾“動”起來。

當(dāng)前，基層黨建中“聯(lián)起來”的工作沒做到位、“動起來”的工作做得過多，而且很多活動都得基層黨員干部去做。基層黨建引領(lǐng)的主要著力點是思考如何將各種力量聯(lián)系起來。

可以從四個方面思考基層黨建“引領(lǐng)”的內(nèi)涵。

1．把握好局內(nèi)人／局外人的邊界。局內(nèi)人／局外人在這里有兩層含義：第一，黨建工作的核心任務(wù)與關(guān)聯(lián)任務(wù)，黨建工作的核心任務(wù)必須由局內(nèi)人完成，黨建工作的關(guān)聯(lián)任務(wù)可以由局外人完成，不必非得局內(nèi)人纏身到這些任務(wù)中。第二，局內(nèi)人與局外人的身份切換，在很多基層治理的工作中，基層領(lǐng)導(dǎo)干部需要以局內(nèi)人的視角思考、以局外人的身份處事，這樣才能既能對事情有所把握、又不過多地陷入事無巨細中。

2．克服“谷倉效應(yīng)”。“谷倉效應(yīng)”主要指機構(gòu)或者制度中部分與部分之間、環(huán)節(jié)與環(huán)節(jié)之間互不相通的現(xiàn)象，即便相互之間有聯(lián)動也只是表層的，沒有實質(zhì)性的協(xié)作。黨建工作是需要“聯(lián)”起來的，所以要注意克服“谷倉效應(yīng)”。我們常常從制度完善的角度思考問題，但要注意的是，切忌把制度完善理解成設(shè)計“更多”的制度。制度完善需要關(guān)注的是制度的效能，而不是制度的多與少。當(dāng)前基層治理的現(xiàn)實不需要再做制度加法，而是應(yīng)該思考如何做減法以及提高效能。中央的文件講“治理效能”，不是治理效果、也不是治理效率，為什么呢？這是因為效果、效率都是靜態(tài)的，是工作的完結(jié)；而效能不是，效能是可持續(xù)的，重點在“能”，是動態(tài)的。

3．注意信息的重要作用。黨建引領(lǐng)主要體現(xiàn)在有效決策的能力和動員的能力上。其中，信息是決策的關(guān)鍵。對于信息的重要性自不必贅述，但需要特別提醒的是，影響決策質(zhì)量的通常并不是我們熟知的、已經(jīng)掌握的信息，而是那些我們沒掌握的、卻與我們的決策緊密相關(guān)的信息。有時候，我們已經(jīng)掌握的信息反而是“噪音”，干擾了我們的決策。這就提醒我們，不必過于強調(diào)我們已經(jīng)熟悉的信息，而是要多關(guān)注那些讓我們頗感意外的信息。這類信息的捕捉可以在局內(nèi)人／局外人身份不斷切換中實現(xiàn)。

4．正確理解主體與主動權(quán)的關(guān)系。多樣性的社會需要管理，就引申出怎么理解有序和無序這個問題。基層黨組織需要確保的是主動權(quán)和影響力，而不是去“規(guī)定”基層社會的動作。所以，要思考如何抓住絕對的主動權(quán)，激發(fā)多主體的活力，不要擔(dān)心“秩序”問題，多主體之間的相互影響有時候反而會產(chǎn)生相互牽制的秩序動力，基層黨組織需要做的是堅決掌握主動權(quán)，判斷何時該出手何時可以當(dāng)個“旁觀者”，其本質(zhì)就是探索“在流動性、多組織的社會中讓多樣性主體協(xié)同發(fā)力”這一個重要命題的實現(xiàn)路徑。

二、基層治理的資源屬性

當(dāng)前的基層治理主要依賴行政資源推進，容易導(dǎo)致基層政府與群眾之間缺乏緩沖地帶，造成行政成本較高、治理壓力較大的后果。

1．認清基層社會治理資源的屬性。社會治理資源是給定時間和空間下基層能夠擁有的有形和無形的資產(chǎn)，具體包括觀念、技術(shù)、組織形態(tài)、人力資源、經(jīng)濟水平、政策優(yōu)勢、組織知識與學(xué)習(xí)、外部網(wǎng)絡(luò)等。有形資源如技術(shù)等在基層治理中具有外顯性，易于識別，運用較多；無形資源如觀念等具有內(nèi)隱性，不易識別，容易被忽略。但是，無形資源恰恰是根基，離開了它，有形資源就成了無源之水、無本之木。

2．理清可用資源類型。在基層社會治理中，能有效促進德治、自治、法治與智治有效鏈接的資源類型主要有：觀念與文化資源、知識資源、組織資源、科技與信息技術(shù)資源、財政資源、社會資本等六種。這六類資源具有不同的社會治理績效促進作用：觀念凝聚共識，共同價值觀與文化認同促進德治教化作用；知識資源促進基于常識的個體與社會、國家之間的制度聯(lián)系，促進秩序形成；組織資源可以發(fā)揮群團組織作用，實現(xiàn)行業(yè)自律，推動自我服務(wù)，促進基層自治和社會自我調(diào)節(jié)，將社會矛盾化解在基層；科技與信息技術(shù)資源有助于建立統(tǒng)一的智慧化社會治理監(jiān)測與應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)，積極發(fā)揮智治支撐作用。但是，要使用技術(shù)而不迷信技術(shù)，技術(shù)治理能節(jié)省人力，但不能代替人的工作。

3．認識到資源的全周期鏈條，減少生硬的外部資源注入。治理資源發(fā)揮作用需要注意其連貫性和內(nèi)生性，從資源生成、資源再生產(chǎn)以及資源整合這一鏈條著手，重視各類資源的整合利用，避免強力注入單一外部資源，破壞原來的治理生態(tài)，比如智慧社區(qū)建設(shè)過于強調(diào)技術(shù)輸入，缺乏與原有治理機制的糅合，造成了技術(shù)弱化自治與德治的現(xiàn)象。創(chuàng)新性地利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進的技術(shù)為基層治理資源配置提供嶄新的交互工具是一件好事，但是，需要謹(jǐn)防形式掩蓋了內(nèi)容。技術(shù)資源的價值體現(xiàn)在如何把復(fù)雜信息轉(zhuǎn)化為有效決策的信息，絕不只是一些便利性服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。技術(shù)資源服務(wù)的便利性不等于基層治理的效能提升，基層治理的效能必須體現(xiàn)在黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治的有效結(jié)合，技術(shù)資源要服務(wù)于這個中心目標(biāo)。

三、基層治理資源的配置機制

基層治理不是一個封閉的空間治理問題，而是一個在開放性社會中，多元主體重新一體化的問題。社區(qū)并不是人們唯一的固定活動場所，基于靜態(tài)地理空間的資源配置機制應(yīng)該引起反思，由此出現(xiàn)的資源重復(fù)投放、空間分布不均衡、供需不匹配、缺乏協(xié)同等問題經(jīng)常導(dǎo)致資源使用效率較低，亟須引起重視。

1．要進一步深化對基層的空間理解。推動社會治理資源向基層下沉，向具有多主體整合功能的“基層單元”下沉。這個單元不以街道或社區(qū)來界定，而是在人的“聚合意義”上界定，它可能落在某個或某幾個特定的地理空間，也可能是超越地理空間的組織化單元格，是開放性、跨空間、跨組織的。

2．要重視社會治理資源的多種配置機制。社會治理資源的配置機制不同于市場資源配置機制，后者比較明晰，主要靠市場機制調(diào)節(jié)。社會治理資源的配置機制具有復(fù)合機制特征，可以通過行政機制、市場機制、社會機制等多種機制來激發(fā)和拓展相關(guān)資源。既有顯性機制又有隱性機制，既有他組織機制又有自組織機制，比如財政引導(dǎo)與政策扶持機制、空間規(guī)劃配置機制、市場價格配置機制、公共價值與道德配置機制等。每種配置機制對基層治理的使用效果都存在差別，需要綜合多種配置機制，共同發(fā)揮作用。這里需要特別提醒的是，資源聯(lián)動機制不等于資源共用。

3．優(yōu)化資源使用效率。指標(biāo)評價的重要功能是為基層社會治理資源使用提供具體的實施路徑、政策方案和工具選擇，解決社會治理資源配置中的空間分布不均衡、多種社會治理資源難以聚合的問題。基層社會治理資源使用的評價指標(biāo)主要考慮資源類型與規(guī)模、資源配置的實現(xiàn)機制與方式、資源配置的效益等。評價指標(biāo)體系設(shè)計要保證既能對現(xiàn)行的基層治理資源使用作出評價，又能夠?qū)鶎又卫碣Y源的有效配置起到引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，其目的是發(fā)現(xiàn)問題和不足，提出改進方向。

（作者系深圳大學(xué)管理學(xué)院教授）

【本文是深圳市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（編號為SZ2020D020）的階段性成果】

（原標(biāo)題《社科成果選粹 | 黨建引領(lǐng)基層治理資源發(fā)揮實效》）

見習(xí)編輯 陳麗玲 審讀 韓紹俊 審核 鄭蔚珩 高原

（作者：馬衛(wèi)紅)

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