編者按：

近日，中央組織部組織編選的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、在改革發展穩定中攻堅克難案例·生態文明建設》圖書由黨建讀物出版社出版發行，該書圍繞貫徹落實習近平生態文明思想，選取生態文明建設領域攻堅克難的30個生動案例，充分展現了生態文明建設的豐富實踐和成功經驗。現將這30個案例予以編發，供大家學習借鑒，不斷推進美麗中國建設。

【引言】2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。”

【摘要】

環保設施是重要的民生工程，對于改善環境質量具有基礎性作用。然而，部分地方在垃圾處理、危險廢物處置等環保基礎設施建設過程中，出現了明顯的“鄰避效應”，群眾擔心項目對健康、環境等產生負面影響，而產生抵觸情緒。為有效破解“鄰避”困境，2017年，原環境保護部、住房和城鄉建設部在全國范圍內啟動環保設施和城市污水垃圾處理設施向公眾開放工作，引導公眾積極參與環境保護，激發公眾環境責任意識，推動形成崇尚生態文明、共建美麗中國的良好風尚。江蘇率先響應，2018年在全省確立了40個開放點，實現了設區市全覆蓋。在已開放的環保設施中，常州市的垃圾焚燒發電項目表現較為突出。該項目將每月的第一個周末設為公眾開放日，支持公眾通過預約等形式進行參觀監督，讓公眾近距離走進企業、了解企業，提高了生態文明意識，收獲了環保體驗，受到廣泛歡迎，成為常州市乃至江蘇省的工業旅游示范點。通過推進環保設施開放，越來越多從前“閑人免進”的設施單位變為向市民開放的“城市客廳”。這既保障了公眾的知情權、參與權、監督權，讓公眾“眼見為實”，增進了公眾對政府和企業的信任，有效破解“鄰避”困境，還使公眾成為監督污染治理的強大力量，創新了環境治理模式。

【 關鍵詞 】環境保護 垃圾焚燒 公眾參與

一、背景情況

黨的十八大以來，黨中央、國務院大力推動生態環境保護，美麗中國建設邁出重要步伐。黨的十九大報告中，生態文明建設被列入中國特色社會主義的總目標、總任務、總體布局中，是繼黨的十八大把生態文明建設納入“五位一體”總體布局后的重大戰略安排。一系列的重大安排部署有效推進了我國生態環境保護工作的進程，取得明顯成效，但也要清醒認識到當前環境形勢依然嚴峻，環境治理任務仍十分艱巨。

環保設施和城市污水垃圾處理設施是重要的民生工程，對于改善環境質量具有基礎性作用。然而，部分地方垃圾處理、污水處理、危險廢物處置等項目出現了明顯的“鄰避效應”（Not-In-My-Back-Yard，指居民或當地單位因擔心建設項目，如垃圾場、核電廠、殯儀館等設施，對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情緒，滋生“不要建在我家后院”的心理，即采取強烈的和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為）。群眾都支持污染治理，希望享受良好的環境公共服務，卻不愿意把垃圾焚燒發電廠、通信基站建在自己的家門口。說明實現從“人人看到環境問題”到“人人參與解決環境問題”還有一個較長過程，需要我們主動加強引導、主動搭建平臺、主動暢通渠道，著力構建“同向發力”的良好環境公共關系。

黨的十九大報告明確提出要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”，為我們提升環境治理能力、加快環境改善進程指明了方向、提供了遵循。推進環保設施向公眾開放，是構建和完善環境治理體系的務實舉措，是做好環保工作及其“放管服”、壯大環保產業的具體行動，也是使公眾理解環保、支持環保、參與環保，凝聚社會共識、推進美麗中國建設的有效途徑。2017年，原環境保護部、住房城鄉建設部聯合印發《關于推進環保設施和城市污水垃圾處理設施向公眾開放的指導意見》，在全國范圍內啟動環境監測設施、城市污水處理設施、城市生活垃圾處理設施、危險廢物和廢棄電器電子產品處理設施等四類設施向公眾開放工作，要求各類設施開放單位每兩個月至少開放一次。對開放工作的組織領導、組織形式、輿論宣傳、總結推動等作出了細致規定，推動公眾開放工作常態化、規范化。2018年，兩部委已陸續公布全國環保設施和城市污水垃圾處理設施開放單位635家，覆蓋了全國30%的地級及以上城市，2019年比例將升至70%，2020年底前將達到100%。江蘇2018年在全省確立了40個開放點，實現了設區市全覆蓋。在已開放的環保設施中，常州市垃圾焚燒發電項目表現較為突出。

二、主要做法

常州市垃圾焚燒發電項目位于常州市武進區遙觀鎮，處于居民區、商業區、工業區和旅游景區四區交匯處。項目原址是一所環境衛生綜合廠，該廠存在垃圾露天堆放、垃圾焚燒工藝落后等技術和管理問題，對周邊環境產生了負面影響，加重了項目的“鄰避效應”。項目所處城鎮中心的特殊地理位置也給項目的建設及運營帶來巨大壓力。

“好是好，但不要建在我家后花園。”常州市垃圾焚燒發電項目籌建初始，當地群眾對垃圾焚燒發電項目普遍存在擔憂和顧慮，并認為垃圾焚燒發電項目會對周邊環境造成嚴重影響，認為政府和企業會聯手隱瞞相關信息。如何化開不信任的“堅冰”？常州采取的措施是以群眾利益為準繩，充分尊重群眾意愿。為此，常州市政府積極謀劃，不斷創新環境治理模式，與企業通力合作，積極奉行“走出去，請進來”開放策略，認真拓展溝通渠道，深入細致做好群眾工作。主動上好“公開課”，提升公眾對垃圾焚燒發電項目的認知。通過走訪交流、圓桌對話等方式，與公眾進行友好溝通、平等對話，有效化解矛盾和糾紛，增進公眾的理解和支持，為項目的落地奠定了堅實的群眾基礎。同時，企業不斷加強自身精細化管理，將項目所在地打造成工業旅游示范區，與周邊社區建立了良好的鄰里關系，有效破解了“鄰避”困境，還積極推動了當地經濟的可持續發展。

（一）走出去，請進來

唯有了解，才能信任。2006年，在項目建設前期，常州市政府組織當地村民前往上海、蘇州、宜興等地垃圾焚燒發電廠，參觀標桿性的垃圾焚燒發電廠的規范運營。“走出去”，讓公眾眼見為實，減少了公眾對垃圾焚燒發電項目的抵觸心理，顛覆了公眾對垃圾焚燒發電項目“臟、亂、差”的傳統認識。項目建成后，全國各地政府部門、企業、社區居民等慕名而來。把一些垃圾焚燒發電項目周邊的社區居民“請進來”，主動邀請他們親身體驗環保設施的建設和運行情況，消除不理解和不信任的抵觸心理，幫助其他城市在建或停滯的項目有效破解了“鄰避”困境。

為了讓環保設施開放成為規定動作，2016年，常州市垃圾焚燒發電項目將每月的第一個周末設為公眾開放日，公眾可通過電話或電子郵件實名登記預約參觀。截至2019年5月12日，已接待全國31個省區市2260批67322人次，接待國外21個國家104批483人。參觀的人群中，既有普通市民，也有中小學生，年齡最大的93歲，年齡最小的不足5歲。很多市民帶著孩子參觀垃圾焚燒發電廠，本以為臭氣熏天，口罩都隨身備著，但走進之后，都表示眼見為實，跟之前想象的完全不一樣，一些顧慮也隨之消弭。

（二）打掃干凈屋子再請客

常州市垃圾焚燒發電項目建設及運營中，堅持做到四個“經得起”：經得起“看”，打造美觀和諧的花園式工廠；經得起“聞”，通過嚴格的運營管理避免有味有害氣體；經得起“聽”，用科學方法避免噪聲擾民；經得起“測”，用環保技術創新樹立行業高標準。

項目先后投入資金超過1億元進行環保提標、環境提升、節能減排等廠區人性化技術改造，實現精細化管理，全力以赴確保安全、穩定運行、達標排放，確保垃圾焚燒發電廠與民為鄰、和諧共存。

2011年，項目對煙氣排放指標實行全面提標，將煙氣排放標準提升為歐盟2000標準。2012年，結合常州市地域文化，對廠區外墻進行彩繪美化。2014年，對垃圾滲濾液處理站改擴建、煙囪美化。2015年，對主廠房內部實施美化、亮化工程。2016年，對冷卻塔進行除霧改造。2017年，完成輔助燃燒器改造、“裝樹聯”相關技術改造工作。2018年，完成垃圾運輸棧橋封閉改造，有效保持垃圾倉負壓狀態，并積極引進垃圾倉除臭新工藝、新技術，確保臭氣不外逸。

為改善廠區外的衛生環境，常州市城市管理局投入資金，更換并修復垃圾運輸車輛，大大改善了垃圾運輸車輛質量，減少跑、冒、滴、漏等現象，加大臭氣外溢控制，優化垃圾車運輸路線，加強對運輸車輛監管和周邊運輸道路的保潔工作，消除垃圾運輸車輛在運輸過程中對周邊環境可能產生的影響。

這些舉措，改善了項目周邊居民的生活質量，顛覆了人們對傳統垃圾焚燒發電廠的印象。鄰近的劍湖村村民說：“原來以為垃圾焚燒廠又臭又臟，根本踏不進腳，但進廠一看，完全改變了以前的認識。”

（三）上好“公開課”

開放是最好的“潤滑劑”和“化解劑”，通過信息公開、實地參觀、現場講解演示等方式，讓公眾了解垃圾產生、收集、轉運、處理的全過程，增強公眾對垃圾處理設施的科學認知和監督意識。

主動公開，民主監督開放化。常州市利用互聯網等技術建立全過程的監督體系。常州市垃圾焚燒發電項目煙氣排放的各項指標與常州市環保部門實時在線聯網，主動接受政府部門的監督。常州市城市管理局設立項目運營監管辦公室，長期派駐4名工作人員全過程監管項目運營情況，包括焚燒效果、環保排放、污水處理、垃圾進廠數量、對周邊的環境影響等，并實行月度考核機制，確保項目長期穩定運行、達標排放。廠區大門外豎立醒目的LED液晶顯示屏幕，顯示工廠高標準的、實時的煙氣排放指標，24小時不間斷接受公眾監督。自2017年1月1日起，在線煙氣排放小時均值向社會公示。

全力保障，開放工作制度化。在生態環境部、住房與城鄉建設部的指導下，項目成立由管理層任組長、分管部門和相關業務部門負責人任成員的領導小組，為公眾開放活動順利開展提供強有力的組織保障。制定了《公眾開放接待管理辦法》，將接待方式、各部門職責、后勤保障等內容規范化、制度化。各項目建立以綜合管理部為主體、生產及技術骨干參加的專（兼）職講解員隊伍，統一培訓、統一考核、掛牌上崗。

用心組織，開放流程規范化。為直觀形象地向參觀者展示項目情況，普及環保知識，精心設計了參觀路線，打造了專門的參觀通道。廠區大門設有電子大屏，用于公示環保指標。參觀者進入后，首先接受安全教育和觀看宣傳片；走過參觀走廊，兩側墻上是工藝流程及設備圖，通過大幅玻璃窗可以更好地看到核心設備的工作狀態；中控室大屏顯示設備運行數據，滿足參觀者的探求欲與好奇心；有條件的項目，設有項目概況介紹、全景航拍及生產大數據；展廳展出項目建設歷程、垃圾或污水處理過程中使用的耗材，還設置了科普性、互動性較強的環保小游戲。

精心設計，宣傳方式多元化。針對學生、政府、專家等不同來訪群體設計了不同的接待方案。設有參觀通道、建有多媒體教室、沙盤模型、LED顯示屏等，統一制作了中英文構筑物解說牌、標識牌、安全警示牌，并定期更換宣傳內容。將公眾開放內容設計制作成宣傳展板，在“世界水日”“世界地球日”“世界環境日”等重大環保節日組織員工進社區、進校園開展環保科普宣傳活動，提高公眾對生態環境保護的關注度和支持度。

（四）跟著垃圾去旅行

常州市垃圾焚燒發電項目將每月的第一個周末設為公眾開放日，支持公眾通過預約等形式現場參觀監督環保設施，讓公眾近距離走進企業、了解企業，提高了公眾環境意識，收獲了新奇的環保體驗，受到廣泛歡迎，2017年被評為江蘇省工業旅游示范點，前來參觀的公眾人數逐年增長。項目還組織開展“跟著垃圾去旅行”等一系列環保科普主題實踐活動，讓孩子積極參與進來，學習垃圾分類知識，做到寓教于游、寓教于樂。

常州市垃圾焚燒發電項目在建設初期就設計了公眾觀摩的基礎設施，為后續發展工業旅游奠定了基礎。通過美化廠區環境完善旅游基礎設施，將工廠風貌、垃圾焚燒知識、工廠生產過程、工人工作場景展現給公眾，增進了公眾對垃圾處理設施的了解，讓大家了解如何讓垃圾“變廢為寶”，使工廠成為一座特色的環境教育基地。同時，成立工業旅游管理組織機構，設立公眾服務中心，配備公眾咨詢臺等服務設施，設計制作全景導覽圖等各類標識牌，還提供特色環保紀念品。

走進廠區，除了藍白色外墻的廠房，令人印象最深刻的是辦公樓屋頂的鴿子家園，成群的鴿子每天在這里翱翔、嬉戲，項目相關負責人說：“鴿子對空氣污染比較敏感，可以在這里‘安家落戶’，是廠區空氣質量的證物，這些鴿子深受公眾的喜愛。”辦公樓南側，有一條人工景觀河，群魚戲水，假山池沼、亭臺樓閣、湖堤曲徑、小橋流水交織，盡顯江南古典園林之美，數十種花卉樹木把這里編織成一個花園式工廠。

2017年6月，打造“樹環保之風，迎美好明天”為主題的環保旅游活動，并開通了五條親子游路線。2018年，開展研學旅游活動。2019年，在常州城市管理網站及常州經濟開發區工業旅游公眾號上新增預約參觀報名通道，讓公眾多渠道、多角度了解信息。

（五）村企和諧一家親

常州市垃圾焚燒發電項目在建設運營過程中，綜合考慮當地社區及村民等不同主體的利益需求，通過增加就業機會、村企共建、定期座談交流等活動，積極打造“政—企—民”利益共同體，實現了與當地社區及居民和諧共存、和諧發展的目標。

讓群眾有充足的獲得感，好事才能最終辦好。項目建設前，積極與周邊居民進行交流互動，結合實際需求為居民提供就業機會。同時，加強與廠區周邊居民聯動，資助改善周邊社區公共資源配置，使項目真正融入社區，實現項目與周邊10萬居民和諧相處。

項目建成以來，常州市政府與企業協同推進，建立多維度“政—企—民”信息溝通渠道與機制。常州市各相關部門（宣傳、公安、環保、城管、各大媒體等）與企業建立維穩聯系平臺和溝通機制。當地鎮黨委、鎮政府及鎮各相關部門（綜合科、環保科、派出所等）也與企業建立緊密聯系與溝通機制。劍湖村委、錢家塘社區、河苑家園社區等村（社區）還與企業建立定期溝通聯系機制和居民定期參觀座談機制，合作共建村（社區）環保科普教育基地、遙觀中學德育實踐基地、河苑社區環保教育基地、武進區科普教育基地，形成發展共謀、責任共擔、成果共享的工作局面。

常州市垃圾焚燒發電項目位于居民區中心，以“讓政府放心、讓群眾滿意”為宗旨，在推進垃圾能源化、減量化、無害化的同時，積極履行社會責任，主動向公眾開放，接受社會監督。十多年來嚴格規范管理，沒有收到一起環境污染投訴，與周邊社區居民鄰里和睦、和諧共處。項目不僅面向公眾開放，更成為常州市一張亮麗的“城市旅游名片”。項目所帶來的旅游效應拉動了廠區周邊餐飲業、酒店的消費，推動了服務業的蓬勃發展，為國內垃圾焚燒行業的發展和化解“鄰避效應”起到了良好的示范效應。同時，為當地居民創造了就業機會，增加了居民收入，實現了經濟發展與環境保護協同共進，最終達到環境效益、經濟效益與社會效益的共贏，對企業、行業和社會產生了深遠的影響。項目先后被列為全國綠色產業化示范單位、江蘇省工業旅游示范區（點）、全國環保設施和城市污水垃圾處理設施向公眾開放單位等。眾多國內外參觀者慕名而來，有政府部門代表、企業同行、媒體記者、社會組織代表、學校師生、社區居民等。項目通過開放，讓公眾眼見為實，變公眾對環保知識的不了解為了解，變公眾對政府與企業的不信任為信任，化“鄰避”為“鄰利”，從原來的“閑人免進”變成現在讓市民參觀的“城市客廳”，是轉變發展理念、創新治理模式的生動實踐，有利于企業更好地落實環保主體責任，進一步提高環境管理能力，還可以幫助更多的公眾增強生態環境保護意識，提高生態環境保護素養，贏得公眾對于企業管理和行業持續發展的認識，成為環境治理走向成熟的重要標志。

三、經驗啟示

當前，生態環境保護正處于“三期疊加”的關鍵時期，我國生態環境保護工作仍面臨多重挑戰，一些結構性、瓶頸性、體制性問題還未得到根本解決，給環境治理和社會治理帶來很大的壓力和挑戰。生態環境問題本質上也是社會問題。環境污染問題的形成，來源于各社會主體環境行為的疊加，而環境問題的改善，要依靠各社會主體的共同參與。除了有效發揮國家行政手段和市場力量之外，還要充分動員社會力量開展生態環境治理工作。在創新治理模式、破解“鄰避”困境方面，常州市的工作思路及方法措施給政府部門和企業很多啟迪，是接地氣、可學習、可復制的經驗。

（一）堅持以人民為中心，是破解“鄰避”困境的重要法寶

環保設施是事關群眾生活的基礎設施。環保設施的建設及運營要始終堅持以人民為中心的根本立場，把群眾當成“自己人”和“知情人”，尊重群眾的合理訴求，維護群眾的切身利益，對群眾關心的環境問題逐條梳理、逐條解決，消除群眾對環保設施建設的抵觸情緒和安全顧慮，廣泛征求群眾的意見建議，求得群眾信任的“最大公約數”。通過與群眾面對面的溝通、心貼心的交流、實打實的服務，不斷提升群眾的獲得感和滿意度。環保設施向公眾開放，拓展了公眾參與生態環境保護的渠道，既保障了公眾知情權、參與權和監督權，又增強了公眾對生態環境保護的理解和支持，更激發了公眾保護生態環境的積極性和主動性。同時，也可以有效降低公眾因“鄰避效應”所產生的疑慮。

（二）強化政府主導作用，是破解“鄰避”困境的有力保障

推進環保設施開放是貫徹落實黨中央決策部署、創新環境治理體系的有力行動，是培育生態文化、構建美麗中國全民共同行動體系的重要舉措，是促進行業持續健康發展、化解“鄰避”問題、防范環境社會風險的積極方略。環保設施開放需要政府、企業、社會組織和公眾共同努力，形成合力；政府要發揮主導作用，轉變治理方式，增加信息公開度，加大對企業的監管力度，強化頂層設計，為環保設施開放提供系統完備的制度供給和有力有效的政治保障；健全公眾參與機制，暢通公眾參與渠道，充分發揮社會組織的積極作用，鼓勵社會組織和公眾主動參與，成為解決環境問題的參與者、貢獻者；積極引導公眾自覺踐行綠色生活方式，增加綠色供給，加強宣傳引導，發揮先進典型示范引領作用，構建生態環境保護社會行動體系。

環保設施開放是企業的義務和責任。長期以來，企業習慣在四面高墻之內生產經營，與周邊群眾“不相往來”，造成企業和社區居民之間的信任缺失，雙方缺乏溝通互動的基本能力，難免產生“建哪兒我不管，反正別建我家附近”的“鄰避”問題。推倒企業和公眾之間的有形與無形之“墻”，打開大門，讓公眾走進企業，了解環保設施的運行和污染控制狀況，用誠意換來理解與信任，是破解“鄰避”困境的重要辦法，也是環保企業的“分內之事”。開放既是企業綠色發展的“助推器”，也是檢驗企業綠色轉型成效的“試金石”。讓污染治理設施在群眾監督之下運行，有助于企業進一步增強內在的治理動力和壓力，促進企業提高自身的環境管理水平，在未來市場競爭中占得先機、取得優勢，促進企業持續健康發展。

“大河有水小河滿，小河有水大河滿。”習近平總書記在博鰲亞洲論壇2015年年會開幕式上強調：“只有合作共贏才能辦大事、辦好事、辦長久之事。要摒棄零和游戲、你輸我贏的舊思維，樹立雙贏、共贏的新理念，在追求自身利益時兼顧他方利益，在尋求自身發展時促進共同發展。”“鄰避”沖突的實質是政府、企業和公眾三方利益主體之間的利益博弈。在無法完全消除鄰避型項目負面影響的情形下，建立“誰受益誰補償、誰影響誰受償”的利益調節與平衡機制是化解公眾阻力的有效措施，能夠增強群眾的安全感和獲得感。環保設施建設及運營要統籌兼顧當地經濟發展與人民群眾的利益，以環境綜合治理替代單一的污染物處理，融污染物處理與休閑景觀建設、社區營造于一體，讓公共設施與居民、社區形成利益共同體，實現共建共治共享。

習近平總書記指出，經濟發展不應是對資源和生態環境的竭澤而漁，生態環境保護也不應是舍棄經濟發展的緣木求魚，而是要堅持在發展中保護、在保護中發展，實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調。環保設施建設及運營要統籌兼顧環境效益、經濟效益和社會效益，使環保設施成為多方共贏的優質公共空間。通過推進環保設施開放，一座座“閑人免進”的環保封閉場所被改造成了向市民開放的“城市客廳”，一個個“鄰避”問題被化解于無形，也讓公眾成為監督污染治理的一支強大力量，創新了環境治理模式，實現在開放中促進理解、在理解中促進共治、在共治基礎上實現共享，推動形成崇尚生態文明、共建美麗中國的良好風尚。