基層治理是國家治理體系的基礎,也是社會治理的基本組成部分，又是我國最小的組成單元，它的治理成效，直接影響我國治理體系和治理能力，而農村基層黨組織建設設更是對基層治理體系的進一步強化。近年來，潼關縣太要鎮老虎城村結合自身發展實際，創新基層黨組織功能結構，提出了“黨委 功能性黨支部 黨小組 黨員帶頭服務隊”的四級黨組織建設網格化管理，著力解決黨建工作與產業發展、脫貧攻堅、衛生健康、人居環境、宣傳教育、服務保障和鄉村管理兩張皮的現象，通過資源整合，為群眾帶來便利，拉近黨與人民群眾之間的距離，為全市在鄉村基層治理提供了有益的探索。

一、基本情況

老虎城村位于縣城東南沿山約10公里處，南依秦嶺，19個自然村，30個村民小組，1691戶，7459人。全村共識別確認貧困戶121戶，貧困人口355人。2015農村綜合改革將原老虎城、西堡障、太峪口三村合并組成新老虎城村，設村級黨委，共有7名黨委委員，142名黨員，下設4個功能型黨支部，6個黨小組；村黨委下轄種植養殖兩個農民專業合作社，一個貧困戶產業扶貧合作社，一個扶貧互助資金協會。

整體來看，老虎城村“功能性”黨支部建設較為完備，黨組織活動運行較為順暢，在脫貧攻堅戰略實施過程中基層功能性黨支部發揮了重要的作用，群眾滿意度較高。但隨著基層經濟社會的不斷發展變化，農村黨組織建設也遇到了一些新情況、新問題，尤其是近年來面對“上面千把錘，下面一顆釘；上面千根線，下面一個針” 的經濟社會治理疑難問題。

二、主要做法

一是邀請專家學者深入調研指導。太要鎮鎮村兩級黨委積極探索基層黨組織建設發展現狀，邀請了陜西師大專家就老虎村“功能性”黨支部標準化建設進行了多次研討和調研，形成了潼關縣老虎城村“功能性”黨支部標準化建設的調研報告，并進行了大膽的改革嘗試。依據該報告，提出了在老虎城村設立四級黨組織建設網格化管理，新設4個功能性黨支部，黨支部下設8個功能性黨小組，黨小組下設10個黨員帶頭服務隊。同時，為了將“功能性”黨支部設置的更加合理，村黨委首先對全村142名黨員進行了走訪摸底，了解每名黨員的基本情況，因人、因事、因需劃分支部。

二是根據實際合理設置村黨組織。結合老虎城村黨組織現有實際，以村級小微權力事項為指導，依托老虎城村在鄉風文明建設、生產發展以及農村社區、農民合作社、農業企業等發展的實際情況，主要設置生產發展黨支部、社會民生黨支部、鄉風生態黨支部以及平安法治黨支部4個黨支部，每個黨支部設1名黨支部書記、兩名委員（組織委員、宣傳委員）；黨支部下設2個黨小組，黨小組組長由黨支部委員兼任；黨小組下設服務隊，服務隊隊長由黨員兼任，隊員可擴大到一般群眾，服務隊工作內容涵蓋村級小微權力事項的8個類別20個指標。同時，召開村民代表大會，征求群眾意見并把群眾中有一技之長的骨干和“熱心人”篩選出來編入服務隊；對功能性支部、功能性黨小組和黨員帶頭服務隊進行定崗定責，明確工作規范。

三是信息化提升鄉村社會治理。在構建功能性支部的同時，老虎城村先行先試開展了“智慧鄉村”試點建設工作?！爸腔坂l村”系統由手機APP、大喇叭、智能云監控、視頻會議等幾個子系統組成。核心系統“智慧鄉村手機APP”包含基層黨建、網格管理、產業發展、便民服務、平安法制、鄉風文明、生態宜居、民情通道、農情數據等九個板塊，涵蓋了群眾日常的衣食住行，通過大數據分析及時為群眾生產生活提供技術指導，打通了服務群眾的“最后一公里”。目前，老虎城村“功能性”黨支部標準化建設已完成了對全村所有黨員的摸排分類，4個“功能性”支部已報請鎮黨委同意設立，已按照有關程序進行支委人員的配備；8個黨小組、10個志愿者服務隊已全部組建完成、人員已將到位，智慧鄉村APP已經上線運營。

三、存在問題

（一）基層黨支部創新意識不足，黨員作用發揮不足。

老虎城村所有黨員均劃歸4個黨支部下，但是實際參與到基層黨組織建設中的部分黨員尚未發揮其模范帶頭作用；部分黨支部在如何圍繞脫貧攻堅開展生產經營工作的方法與思路較為單一，黨支部工作視野較為狹隘，創新不足。主要表現在黨支部書記的履職能力不能滿足現實需求；黨員作用存在群眾化傾向，未能發揮引領作用；基層黨建工作未能與農業發展、生產經營、社會管理、平安建設、文化生活工作協同發展。

（二）村集體經濟合作社處于起步階段，帶動作用尚未發揮。

老虎城村具有較好的林地、山地以及村集體土地等村級集體資產，在村領導班子的共同努力下，將村級集體資產進行捆綁注冊，成立了天宇農業科技有限公司，為村集體經濟的發展奠定了良好的基礎。但是作為集體經濟其運行及發展受到諸多因素的制約，在短時間內未能實現質的發展。究其原因，基層黨組織缺乏創新能力，未能實現集體經濟與市場的有效對接，導致集體經濟發展存在較大市場風險。

（三）黨支部建設尚不系統，功能性呈現不足，缺乏系統性。

雖然老虎城村設立了完整的基層黨組織，但是依然存在功能性呈現不足，缺乏系統性等問題。主要表現在兩個方面：一方面是未能依托農村社區、農民合作社、農業企業、農業社會化組織、農民工聚居地等設立功能型黨組織；另一方面是工作運行機制有待進一步加強。

四、對策建議

（一）實施黨建引領基層自治提升工程。

一是黨建引領干部下沉，開展干部“進村趕考”專項行動。通過鎮干部駐村連心，機關干部“返鄉走親”，黨員干部結對聯戶交心，用腳步丈量民情，零距離服務群眾；黨建引領村級選舉，高質量完成村級組織換屆選舉，從嚴打擊賄選，選優配強村級班子隊伍，為提升村級自治能力提供良好人力資源；黨建引領隊伍建設，強化基層黨員監督管理，加強黨員干部的管理與培訓，發揮黨員先鋒模范作用，激發黨員干事熱情。

二是支持多方主動參與，推動鄉賢參與社會治理。積極發揮鄉賢反哺桑梓、凝心聚力、教化村民作用，引導鄉賢參與鄉村治理和鄉村振興；充分調動老虎城村在外務工黨員、創新創業先進個人等人士在經驗、資金、人脈等方面的優勢，積極引導鄉賢參與制訂村里的產業經濟規劃，建言獻策村級重大事務；成立鄉賢聯合會，充分發揮鄉賢聯合會在信訪矛盾化解、公益慈善、扶貧結對等作用。

三是加強文化建設，構建村級道德體系。積極總結經驗，使“道德老虎城”內化于心，外化于形；大力弘揚“革命精神”，成立“軍人榮譽室”，陳列村內老兵先進事跡，建立紅色教育基地、建立公益書吧，提升老虎城村人的文明素養和弘揚革命精神；弘揚愛說理、好訟爭的法理文化，開辟法治文化公園和長廊，村村舉辦法治大講堂；弘揚孝義文化，傳承良好家訓家風和村風民俗，評選表彰“最美老虎城人”，開展孝德村落、文明單位、文明村創建活動，不斷擴大整體示范效應，激勵老虎城人向上向善、孝老愛親、關愛他人，培育現代公民精神。

（二）實施依法治村平安創建工程。

一是提升基層干部依法辦事能力。制定《老虎城村干部管理辦法》，加強法律、法規學習，增強法律意識和現代法治觀念，提高依法辦事的本領；要求村居干部做規矩型干部，做到“三資”管理零違規、“四不”承諾零違背、“四違”零容忍、村工程零投訴和村公務零招待等村級五件事；加強村干部法治培訓，嚴格按照農村法律顧問審備制度的要求，對村級工程建設、集體資產運作、農村私人建房等村級重大事項進行合法性審查備案。

二是健全村民依法維權機制。強化法律在維護村民權益、化解社會矛盾中的權威地位，引導和支持村民理性表達訴求、依法維護權益；加強依法信訪的普法宣傳，引導村民樹立“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治思維。

三是加強村規民約“軟法”之治。逐步修訂和完善村規民約，提高村級自治制度化水平和村民文明素養；建立健全《家庭關系公約》、《糾紛預防與調解公約》等“軟法”村規民約，讓無形的社會公德成為有形的行為規范，推進家庭美德、社會公德的條文化、規范化；實行村規民約積分制管理，運用“紅黑榜”等方式，對農村中普遍存在的不講規矩但夠不上違法處罰的行為進行制約。同時發揮愛心超市的作用，對村中的正面事跡和行為進行獎勵。

四是完善基層公共法律服務。以平安法治黨支部為基礎，為群眾提供及時、精準、普惠的公共法律服務，確保法律服務不出鎮、不出村；成立“律師工作室”，設立24小時服務熱線，每周定期為群眾提供專業法律咨詢、專業調解等法律服務工作。有效借鑒楓橋經驗，建立農村法律顧問“六個一”管理機制，夯實農村法律服務職責。

（三）實施互聯網 智能化工程。

一是深化運用“互聯網 政務服務”。以村級黨組織為引領，在各個村建立村級便民服務中心，整合公安、民政、殘聯、社保等部門的行政審批和公共服務事項，配備專職代辦員，通過代辦員“幫著辦”“跑著辦”，解決老百姓辦事過程中程序難懂、人員難尋、事情難辦的問題，讓老百姓不出家門就能辦好各類民生事項。

二是打造基層治理“四個平臺”。依托信息化手段，建立健全以手機APP、微信公眾號等信息渠道，統一集中到太要鎮綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務“四個平臺”處理；建成綜合信息指揮室，專職負責上報、分析、流轉、指派、考核等環節，使網格、村(社區)、鄉鎮之間無縫對接，實現信息來源多元化、上報流轉信息化、指揮調度扁平化、管理服務精細化、事件處理專業化、績效考核制度化，確保第一時間處置問題、最大限度解決問題。

三是打造老虎城“千里眼”。實現重要部位、復雜場所和農村薄弱地區公共視頻監控全覆蓋，推動“天眼工程”，實現重要部位、復雜場所和農村薄弱地區公共視頻監控全覆蓋，有效提升防控體系；建成集鎮位置的“三維建?！?，實景呈現全鎮立體面貌，對重點時段、重點位置利用無人機進行信息巡查和及時反饋，提升應急指揮能力；依托視聯網技術，推動縣鎮村三級網絡的互聯互通，實現鎮村24小時視頻連線溝通，做到重要事項應急聯動和快速反應。（作者 王軍）